二、养老保障体制的改革路径和方向

　　中国传统的养老保障体系是与计划经济体制相适应的。它以企业（单位）为载体，企业（单位）按照国家有关规定提取和发放养老金，并对退休人员实行管理；养老金的筹集为现收现付制；养老金多少取决于工龄的长短和退休前的工资高低。这也可以看作是一种全国性的大统筹。这种制度后来扩展到城镇集体经济，实际上覆盖了当时的全部城镇工薪劳动者。传统养老保障体系的特点与城镇保证就业的劳动制度相关。即在政府保证城镇居民就业之后，职工几乎所有的保障都由国家通过企业提供。国家对企业则实行财务上的统收统支、包盈保亏，社会保障资金的积累和支出全部是国家的责任。这种保障体系事实上成为旧体制大锅饭的一部分。

　　伴随着20世纪70年代末开始的经济改革，特别是国有企业的改革，传统的养老保障体制受到较大影响。实行国有企业与国家利润分成制和利改税等改革以后，企业实际上要自行积累和支出职工养老资金。虽然在一些地区实行区域性的统筹，但由于统筹的范围比较小，并且企业缴费的积极性不一，导致许多养老负担重或者经营状况不佳的企业无法承受养老负担。

　　此外，非国有经济没有参加这个养老保障体系，使得养老保障的范围受到局限。

　　早在国有企业改革的初期，一部分国有企业就开始了养老社会统筹的试点。随着1986年开始的国有企业废除终身雇佣制，开始对合同工制定新的社会保险办法，即由个人、企业和国家按照一定的比例共同出资，形成一个退休基金。

　　根据企业的实际需要，从该基金中划拨退休金。1991年颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。这一阶段改革的结果是，到1996年为止，大多数国有企业职工、70％—80％的集体企业职工，以及1/3的非公有企业职工已经加入到了退休金制度中，全国大约有8000万职工向退休金基金缴费。经过这一阶段的试验，1997年，国务院正式颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立统一的社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障制度。决定规定，全国统一按职工工资的11％建立个人账户，其中个人缴费逐步从4％提高到8％，其余部分由企业缴费划入。企业缴费率由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20％。

　　然而，改革过程中也暴露出一系列严重的问题。由于缺乏必要的激励机制，加之实行的是差额收缴和差额拨付制度，使得社会统筹实际上变成一种企业间的直接转移支付。因此，很多新企业因为退休职工较少，就没有缴费积极性，拖欠、拒缴的现象时有发生。其次，由于保障体系的社会化程度不够高，企业还没有摆脱应该由社会承担的保障责任，负担仍然过重。财政和个人投入资金水平都较低，企业平均缴费率高达30％。鉴于许多国有企业处于经营困境，欠缴社会保险费的现象十分突出。另外，非国有经济基本上没有进入制度化的养老保障体系，企业没有这方面的费用支出。这样就造成了不同所有制企业之间难以进行平等竞争。解决问题的办法是向更高一级（省级）的统筹过渡。1998年8月，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》。又实现了职工养老保险全国并轨，由市级统筹向省级统筹